Prioridades Comuns

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(foto: Kena Chaves/GVces)

Aprendizados e princípios transversais

Abordar a conflagração de distintas expectativas de desenvolvimento na Amazônia e suas implicações inspira responsabilidade e aprofundamento. Foi portanto na formação de grupos de trabalho temáticos de trajetória independente que se apostou para conferir a devida abrangência ao debate, sem perder de vista a investigação particular em cada área. Mas desde o princípio ficou claro que muitos diagnósticos e propostas eram reiterados em diferentes reuniões de diferentes grupos. São as mensagens estratégicas que atravessam as barreiras temáticas que nos ajudam a visualizar o caráter sistêmico de certos gargalos, além de lançar luz sobre um senso de prioridade no conjunto das propostas promovidas pela iniciativa.

Já nas primeiras reuniões, recebemos os sinais de uma preocupação transversal com o tempo em que as decisões são tomadas e o curto intervalo para preparar os territórios. Logo essa discussão assumiu a expressão da necessidade de medidas antecipatórias. Em um seminário realizado em Altamira, epicentro da instalação da usina de Belo Monte, ouviu-se “não existe planejamento possível em meio ao caos”, em referência às agudas transformações e demandas sociais que recaem sobre as localidades tão logo as grandes obras têm início.

A especificação desse prazo antecipatório é desafiadora – antes: quão antes? – principalmente porque diferentes localidades têm variados níveis de vulnerabilidade prévios à instalação das obras. Mas o que se detecta como diagnóstico central é que o tempo do licenciamento ambiental, hoje o principal eixo articular de adaptação dos territórios a grandes empreendimentos, mostra-se inadequado para o princípio da precaução: prevenir em primeiro lugar; mitigar, remediar e compensar impactos em último caso. Sabe-se que a mera expectativa sobre a construção de um grande empreendimento já mobiliza dinâmicas sócio-espaciais. Ao tempo da primeira licença ambiental no rito do licenciamento em três fases, invariavelmente os desafios já se instalaram. Por outro lado, também é sabido que muitos desses problemas são típicos e previsíveis, à luz da experiência histórica brasileira com grandes empreendimentos na Amazônia, e que a julgar pela antecedência com que são tomadas as decisões políticas sobre esses projetos, não há por que imaginar que seja inviável fortalecer tempestivamente as sociedades locais e as instituições que atuam nos territórios impactados.

Assim surgiu a frente de trabalho em torno de planejamento e ordenamento territoriais, concebidos como processos exteriores, porém integrados e complementares ao licenciamento. Foi também nesse universo de medidas antecipatórias que se forjou a discussão sobre um instrumento financeiro, ou fundo de desenvolvimento, capaz de antecipar recursos para ações estruturantes que visam compartilhar os potenciais benefícios do empreendimento com vistas à sustentabilidade e independência das economias locais.

Mas não é apenas tempo que demandam as localidades apontadas para receberem grandes obras. Com ênfase no processo de preparação e vinculação com o futuro das localidades, impõe-se o princípio da governança territorial. Com frequência se menciona, no conjunto das diretrizes aqui apresentadas, propostas de novos mecanismos de tomada de decisão e concertação de diferentes políticas, investimentos, pessoas e instituições. É digno de nota que populações indígenas e tradicionais, por exemplo, manifestem seu desejo de participação não apenas nas decisões que os afetam diretamente, mas em todas as outras que definem os rumos do território onde estão inseridos. A sociedade requer uma visão integrada sobre, de tal sorte a participar das decisões de forma plena e condizente com o seu projeto para o futuro. No âmbito da governança, residem desafios como harmonização de ações, de modo a potencializar efeitos sinérgicos positivos, assim como evitar desperdícios e sobreposições. É algo que tangencia também a reflexão sobre capacidades institucionais, na medida em que se persegue o preparo das instituições envolvidas para a cooperação e para o diálogo. De fundo, a missão é a mesma que motiva esta iniciativa: possibilitar convergências e oportunidades para a promoção do desenvolvimento, tomando-se o grande empreendimento como um fator, e o território como base mais abrangente desses esforços

Condição inafastável da boa governança, e talvez um dos princípios mais sonoros refletidos no conjunto de diretrizes, é a participação social. O envolvimento dos distintos setores da sociedade na formulação de soluções é a necessária complementação do que se identifica como um acentuado protagonismo do governo federal e das empresas responsáveis pelos empreendimentos. Pode parecer contraditório, numa conjuntura de carências históricas da presença do Estado e, de fato, as diretrizes apontam inequivocamente a necessidade uma presença mais consistente e continuada do setor público. Da mesma forma não se subestima o papel estruturante da conduta empresarial e também da comunidade financeira, nesse contexto. Mas reconhecer a invisibilidade de certos interlocutores em particular é apontar para um reequilíbrio de forças capaz de amenizar os conflitos sociais e o desperdício de investimentos que hoje penalizam o conjunto dos atores.

É essa a substância do olhar para grupos vulnerabilizados, como crianças, adolescentes, mulheres, povos indígenas, populações tradicionais e quilombolas. Não se cogita um planejamento mais consequente para a proteção de seus direitos senão aquele composto também pela visão desses mesmos grupos e suas organizações representativas. Em outras áreas, de interesse mais difuso, afloram outras partes dispostas a contribuir com seu conhecimento e legitimidade sobre o território, como sindicados, empresários locais, movimentos sociais e também as prefeituras municipais. As oportunidades de engajamento se revelam nos mais diversos processos, desde a formulação dos estudos de impacto ambiental até o acompanhamento da execução de medidas socioambientais decorrentes; desde a governança de um fundo de desenvolvimento até o planejamento da destinação de produtos oriundos de supressão vegetal autorizada, em interface com as cadeias florestais regionais.

As pessoas e as instituições envolvidas na construção destas diretrizes fizeram, enfim, mais que mapear a necessidade de participação: situaram-na como chave de sucesso do planejamento e da eficiência de sua execução, afastando-se do espectro de mera formalidade ou, ainda, de prestação de contas e comunicação unilateral – dos agentes de poder para o público.

No exercício de qualificação dessa ideia irrompe o quarto e último princípio transversal identificado: transparência e monitoramento. Isso porque a simples existência de espaços de governança não garante que todas as partes terão participação qualificada, ou que o produto de acordos construídos refletirá de fato as preocupações e a inteligência de grupos minoritários. Para isso é preciso socializar o conhecimento, o que implica capacitação e fortalecimento dos atores envolvidos. O acesso à informação, em formato amigável, é nessa perspectiva um balizador ainda mais poderoso de equidade que regras formais em torno da tomada de decisão.

Especialmente as informações do licenciamento ambiental são apontadas como escassas, de difícil acesso, ou dotadas de linguagem eminentemente técnica, que desconsidera diferenças culturais e alternativas mais adequadas de comunicação para cada caso. Mas a produção de dados que ofereçam um panorama dos processos em andamento se revela essencial em todos os âmbitos aqui tratados. Em última instância, é o monitoramento daquilo que se executa que torna possível verificar a adequação a metas e acordos estabelecidos, portanto uma espécie de amálgama entre o planejamento e sua efetiva realização. Essa observação contínua permite também revisar e repactuar os próprios planos à luz do dinamismo das circunstâncias, tão característico do processo de instalação de uma grande obra. A exata dimensão e a distribuição espacial dos fluxos migratórios atraídos pelo empreendimento, por exemplo, podem surpreender, assim como os efeitos de longo prazo sobre as vocações produtivas dos territórios afetados, dadas as interferências sobre o uso de recursos comuns, como rios, terras e florestas.

Em essência, transparência e monitoramento ajudam a construir confiança entre as partes. Tratando-se de processos historicamente tão controversos, e de consequências por vezes nocivas para as populações locais, não se pode subestimar o que as relações de confiança podem fazer pela mitigação de conflitos, pelo andamento compassado e responsável de ações empresariais e acima de tudo pela promoção do desenvolvimento na região amazônica.